垦地合作是农垦系统改革发展的内生需求，也是地方政府经济社会发展全面要求在属地国有农场的生动实践。地方政府和农垦集团通过垦地合作，各扬其长，将土地资源、用地指标、产业资本、核心技术、人才力量等要素配置到效率更高、前景更广阔的项目。合作的目的是共同发展、互利共赢。安徽农垦聚焦主业主责积极主动协调属地政府，指导国有农场加强对周边农村的农事服务、流转经营农村土地、畜禽规模化养殖、拓展农产品深加工。同时，大力支持国有农场所在地政府公益性或基础性项目建设、合作共建工业园区。经过多年探索实践，形成了诸多成功的合作模式和有益经验，推动了农垦融入地方经济社会，促进区域发展。

一、垦地合作主要模式

1.现代农业示范带动模式

安徽农垦坚持以农为本，对标提高土地产出率、劳动生产率和科技贡献率，整合资源加大国有农场农业全产业链建设，打造现代农业示范园（场），积极发挥农业组织管理、资金投入、技术装备、农业人才、产业链协同等方面优势进行示范带动，灵活使用市场化措施链接和组织社会力量合作经营地方农业资源。以安徽农垦在天长市的现代农业板块为例：安徽农垦将种植基地和加工企业整合进集团营销平台，不断扩大品牌原粮订单规模，提高农业生产水平和经营效益，通过“退场进村”活动引导农业职工走出农场承包经营，示范带动周边农村20万亩生产基地，并与天长市国家现代农业产业园所辖4个镇街和天长市大通镇签订了合作框架协议，为“整村推进”争取政府支持，截至目前已完成场外流转土地1.5万亩。倮倮米业公司和新建的5万吨糯米粉生产线分别落户天长市粮食产业园和天长市现代农业产业园（国家级），通过品牌粮食订单和优粮优价收购提高种粮农民收入，促进食品生产相关企业形成产业集聚，保证产品质量。稳定的销售渠道坚定了农场农业职工承包经营的信心，也放大了农垦种植环节技术和自有基地的优势，产业链协同对农垦现代农业示范带动地方产生积极作用。

大圹圩农场公司积极对接周边乡镇，通过流转土地、订单种植等形式，助力小农户和现代农业的有机链接。

2.合作共建工业园区模式

安徽农垦自2003年开启首个工业园区合作共建以来，积极支持有关地方政府承接发达地区产业转移或重点产业集聚发展。截至目前，成功共建了7个省级以上工业园区，以淮南经济技术开发区为例：以淮南城市东扩发展战略的实施推进为契机，2008年12月淮南市政府与安徽农垦签订合作开发淮南农场协议，垦地双方发挥各自优势共同推进淮南市经济技术开发区提档升格，合资成立平台公司并赋予一定政府职能，开展园区基础设施建设、征迁安置、土地运作上市等工作。淮南农场累计为园区建设提供土地5606亩，配合属地政府招引了陕汽重卡、国瑞药业、文峰电缆等重大项目，有力地支持了淮南城市建设和经济发展；地方政府也通过合理的垦地合作收益分享机制，保障被征地职工利益、农场公司有关产业发展。

年产5万吨水磨糯米粉生产线项目的落地投产，标志着安徽农垦与天长市现代农业合作再结硕果。

3.产城融合发展模式

产业的集聚带来人口的集聚，有人就有对美好生活的向往，垦地合作也自然在提升和改善生活环境的新城区建设上找到突破口。安徽农垦在发展产业的同时，也重视职工生活水平的提高和生活配套的完善，比如宣城市政府与安徽农垦合作开发敬亭山茶场，通过代建水阳江大道西北段、迁建宣城中学和“优诗美地”等高品位住宅项目开发，扮靓了敬亭山南麓的城市形象，提升了文旅接待能力和文旅配套“软硬件”档次。安徽农垦获得了土地一二级市场联动开发的收益，茶场职工拥有了更好的生活环境和更高的生活质量，宣城市民也可以享受到更好的居住品质，形成一种多方共赢的局面。

郎溪县与安徽农垦充分挖掘和利用各自优势资源，协同合作打造“三美”新和省级旅游度假区。

4.项目带动产业发展模式

安徽农垦充分利用其闲置土地，通过与能源央企和兄弟省属企业合作，参与非主业项目投资获得股权投资或其他资产变现收益，提高土地利用效益。安徽垦区内风电、光伏、加油加气站等合作项目不断拓展，逐渐形成安徽农垦能源板块，预期在未来成立产业公司运作存量项目、挖掘潜在资源，发展成为能有力支持安徽农垦主业发展的新发动机。

宣城九连山风电场项目是省农垦集团与省能源集团合作的首个新能源项目，2020年12月27日首批机组并网发电。

二、垦地合作主要成效

1.基本实现与农场公司属地政府合作全覆盖，合作收益长效共享机制基本落地。安徽农垦始终把加强垦地合作、融入地方发展作为新形势下加快经济转型、促进产业升级的战略举措，先后与滁州、淮南、合肥等8市19个县（区）签订了合作框架协议，在现代农业、工业园区共建、城市服务和城镇化发展等方面开展不同类型的合作，垦地战略合作协议明确了合作方向和合作项目，在合作共建中充分发挥农垦比较优势，构建新发展平台，实现互利共赢。“十三五”期间垦地合作收益安徽农垦分享兑现为3.14亿元（包含长效受益分享和即时利益兑现），拓展了有关农场公司新的经济增长点，实现了职工稳步增产增收，支撑安徽农垦现代农业发展提质增效。

2.实现安徽农垦涉农要素、模式、理念等“走出去”，在更大区域和更广范围开枝散叶。安徽农垦在地方政府的支持下先后创建4个省级现代农业示范园、1个国家级农业科技园、1个省级现代农业产业园，同时积极利用农业生产组织、技术、装备优势，与农场的土地资源优势相结合，大力推广皖垦“331”农业生产全程社会化服务模式，通过流转、托管、订单等方式整合周边农村土地资源，扩大农产品种植规模，“十三五”期间在地方实现托管服务面积32.5万亩。与桐城市、望江县、天长市、怀远县、宿松县等地方政府携手推动农业产业化，在富锌大米及衍生品加工、六白黑猪种质保护和开发、糯稻种植和精深加工、小麦种植和品牌粮基地建设、虾稻综合种养加工等方面展开合作，通过直接投资、股权收购、粮食产业园建设等方式为地方政府现代农业高质量发展贡献农垦力量。

3.通过规划衔接引领垦地融合发展，深度参与新城区开发建设。安徽农垦因场施策，充分发挥城郊型农场的区位优势和土地资源优势，与政府合作进行土地一二级市场联动开发。垦地合作共享收益的来源主要为土地上市出让收益和商住项目开发收益，地方政府在改善城市面貌、提升住宅品质或者提高文旅接待能力等方面获益，安徽农垦也从积极参与融入城市的建设中提升和改善了职工的人居环境和生活配套。通过深度参与商住项目的投资运作，也壮大安徽农垦房地产板块和类金融板块，“两翼”逐渐丰满，反哺安徽农垦农业现代化发展。仅在宣城市垦地双方共同运作上市商住用地1418.4亩，累计实现土地上市出让金收益9.82亿元，增强了该区域的活力和发展后劲，垦地合作产生的社会经济效益可见一斑。这种“宣城模式”在天长市、怀远县等地方也有体现，对当地房地产市场的繁荣和新城区建设都产生积极的推动作用。

4.积极与能源央企、省企开展项目合作，构建农垦特有能源板块。安徽农垦梳理垦区加油加气站规划布点情况，与中石油安徽公司共同组建中油农垦销售公司。截至目前，已落地建设正阳关农场加油站项目，正在推进砀山果园场加油站项目、淮南农场加油站项目启动建设；与安徽省徽商长城能源有限公司拟成立合资公司，在G347望江至黄梅段道路南北两侧分别新建加油加气站一座。安徽农垦合理开发利用潜在新能源资源，积极与国家能源集团、皖能集团深入推进新能源合作项目。截至目前，垦区内风电项目已实现并网发电249MW。通过对垦区新能源资源进行普查，发现各场蕴涵着较为丰富的风电、光伏能源发展资源，预计开发容量达50万KW以上，开发利用价值较高。后期将继续加强新能源合作，在参与兑现“碳达峰，碳中和”承诺中合作投资新能源项目并分享合理开发收益。

三、垦地合作主要问题

1.园区建设征用农垦土地征地补偿兑现问题。由于工业园区前期土地征迁和基础设施投入资金多，入园企业投资强度未达预期等，造成有关政府财政紧张；同时受土地指标和国土空间规划等相关政策因素的限制，被征用的土地有些处于闲置状态，尚不能出让给拟入园企业，导致部分土地转让补偿费未能按垦地合作协议履行，转作政府借款时垦地双方也未制定还款计划和时间，造成土地转让农垦收益未兑现或清收困难。

2.垦地合作长效收益分享机制落实不到位问题。存在与地方政府共建的工业园区入园企业投资强度未达预期，多数企业为中小企业，部分土地征而未用及税收优惠政策“三免三减半”等问题，导致垦地合作协议中约定的长效收益分享机制落实到位存在困难。

四、进一步加强垦地合作的几点思考

1.土地是农垦的核心资产，要进行科学的要素配置，不能仅仅当做可交易资产。土地是发展现代农业不断提高产出质量和效益的基础，也是安徽农垦进行产业结构优化调整、优质合作项目落地的前提。要将土地作为重要的要素配置到效益更高的项目上去，不断提升土地复合利用效率，尊重市场规律、逐步实现要素资源市场化配置。

2.优化合作对接机制和收益分享机制等顶层设计，使垦地合作协议可操作、可执行。合作要选好切入点，要以优质项目为抓手，能切实发挥垦地双方的优势，找准利益目标的平衡点，要在诸如收益分享机制、项目运作权责利边界、收益来源保障和风险控制等核心条款设计上精准，切忌使用易产生不同理解的语言、句式；同时要明确双方违约责任，以防“新官不理旧账”等短期行为影响合作收益兑现。

3.因地制宜，因场制宜，不断创新合作模式。坚持“实事求是”的原则持续拓展深化垦地合作，采取诸如合作共建工业园、农业示范带动、招商引资、城镇开发、综合改革等模式，在探索中求发展,在改革中求进步。农垦对外合作中注意保障合作收益的长效性和稳定性，内部通过利益纽带平衡集团公司、农场公司、职工及开发企业等各方利益关系，激发合作发展的积极性。

4.垦地合作是一个开创性的探索，其过程也是“试错”的过程。要坚持在发展中解决问题，遇到问题要本着“尊重历史，面向未来”的原则，还原问题发生时的政策背景，同时造成的损失要在谋划未来合作项目中寻求解决空间，总结经验作为优化后期合作的建设性意见。

5.规划先行，垦地互融，不断增强垦地合作项目的造血能力。垦地合作中暴露出来的垦地合作收益兑现不到位或者共享机制落地难的问题，本质上是合作项目自身造血能力不足，要想避免陷入因合作收益兑现问题导致的合作进展缓慢或者停滞的恶性循环，就要从园区规划或者项目可研这个源头入手，要超前谋划，综合考虑地方产业空间规划和农垦产业发展需要，找准结合点，设计好合理的利益分享机制调动参与各方积极性，共同把合作项目做成可持续、可复制的好项目。

垦地合作在安徽垦区已经栉风沐雨18载，从起初单一模式、单向支持发展到现阶段的多种模式、多方协作、参与广泛、影响深远，有一些好的经验和做法确实为垦地双方的经济社会发展提供了动能、补充了营养，同时也为消化各自发展中积累的矛盾和问题创造了更大的空间。“十四五”时期，我们将继续以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，继续坚持“互利共赢、共同发展”的合作目标，在农业生产服务、城市服务业、农产品精深加工、农业旅游等领域寻求和谋划新的合作机会和合作项目，不断优化合作机制，不断拓展合作项目，不断提高合作收益，推动安徽农垦在更深层次更高水平上融入经济大循环，为打造长三角绿色农产品生产加工供应基地贡献力量。